“對于吸收性違法行為的定性處罰原則，雖然環境法律法規無明確規定，但是按照法律適用的一般原則，重行為吸收輕行為，即社會危害重、違法性質重、處罰力度重的行為吸收社會危害輕、違法性質輕、處罰力度輕的行為，從一重處罰。”

　　案件情況

　　2015年11月，某市環保局執法人員查實，當事人在2014年1月～2015年10月間將產生的廢線路板邊角料提供給無危險廢物經營許可證單位收集、處置。經鑒定，上述廢線路板邊角料對應廢物類別為HW49。

　　某市環保局執法機構和法制處室討論后，認為當事人違反了《固體廢物污染環境防治法》第五十七條第三款、第五十九條第一款之規定，已構成將危險廢物提供給無經營許可證單位收集、處置;未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單的違法行為，應依照《固體廢物污染環境防治法》第七十五條第一款第五項、第六項及第二款的規定分別進行處罰。

　　當事人提交陳述申辯意見認為，“未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單”是“將危險廢物提供給無經營許可證單位收集、處置”的事后不可罰行為，只應單罰而不應雙罰。

　　某市環保局就當事人上述陳述申辯意見進行了廣泛的溝通和討論，最后決定對“未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單”行為免于處罰。

　　法律分析

　　《行政處罰法》第三十二條規定：“行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。”

　　《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”

　　本案的關鍵在于：當事人到底實施了一個還是兩個環境違法行為?如果是兩個環境違法行為，是否需要分別進行處罰?

　　一是在環境行政處罰中，應準確認定違法行為的個數和形態。

　　在環境行政執法中，準確判斷當事人違法行為的個數，是正確做出行政處罰的前提。如何認定“一違法行為”還是“數違法行為”?凡只能充分滿足一個行政違法構成要件的行為，就是“一違法行為”;能分別獨立、完整地充分滿足數個行政違法構成要件的行為，就應認定為“數違法行為”。

　　但是，環境違法行為在現實中表現得非常復雜，既有單次排放超標這種比較容易認定的違法行為，也有表面看是多個違法行為，但并不作為多個行為進行認定或處罰，包括繼續性違法行為，如建設項目違法;連續性違法行為，如多次實施傾倒危險廢物;競合性違法行為，如在人口集中地區焚燒醫療廢物;牽連性違法行為;吸收性違法行為;選擇性違法行為等。

　　二是當事人的行為具備吸收性違法行為的特征。

　　所謂吸收性違法行為，是指事實上存在數個不同的違法行為，但前行為是后行為發展的所經階段，后行為是前行為發展的當然結果。

　　當事人“將危險廢物提供給無經營許可證單位收集、處置”是以作為方式實施的違法行為，“未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單”是以不作為方式實施的違法行為，從這兩個違法行為的關系看，具有吸收性違法行為的特征，也就是說，因為“將危險廢物提供給無經營許可證單位收集、處置”行為，導致“未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單”行為的必然發生。

　　因為前一行為是非法目的支配下向無經營許可證的單位實施的非法轉移，而后一行為在合法目的支配下實施合法轉移的情況下才能實施，如果接受方不具備經營許可證，也就根本不存在按規定填寫危險廢物轉移聯單的必要和可能。所以，后一行為是前一行為的必然結果，應該被前一行為所吸收。

　　三是對于吸收性違法行為，應依照“重行為吸收輕行為”的法律適用一般原則，從一重處罰。

　　對于吸收性違法行為的定性處罰原則，雖然環境法律法規并無明確規定，但是按照法律適用的一般原則，重行為吸收輕行為，即社會危害重、違法性質重、處罰力度重的行為吸收社會危害輕、違法性質輕、處罰力度輕的行為，從一重處罰。

　　由上，當事人雖有兩個環境違法行為，但可以“將危險廢物提供給無經營許可證單位收集、處置”行為吸收“未按照國家規定填寫危險廢物轉移聯單”行為，依照《固體廢物污染環境防治法》第七十五條第一款“違反本法有關危險廢物污染環境防治的規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，處以罰款：(五)將危險廢物提供或者委托給無經營許可證的單位從事經營活動的;”和此條第二款“有前款第三項、第五項、第六項行為之一的，處二萬元以上二十萬元以下的罰款;”進行認定、處罰。

　　法律啟示

　　在行政執法中，對違法行為的個數判斷不清，勢必會增加行政處罰的隨意性和錯誤率，從而影響行政執法的法定性、統一性和公正性。對于“一個”和“數個”違法行為的界定標準，我國行政法理論的研究并不深入。作為行政處罰的法定原則，也僅有《行政處罰法》第二十四條規定的“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這樣原則性的規定。

　　在環境法領域，《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》(環發[2009]24號)規定了“同一環境違法行為，同時違反具有包容關系的多個法條的，應當從一重處罰。”和“一個單位的多個環境違法行為，雖然彼此存在一定聯系，但各自構成獨立違法行為的，應當對每個違法行為同時、分別依法給予相應處罰。”

　　但是，對于更為具體和復雜的繼續性、連續性、法規或想象競合性、吸收性、牽連性等違法行為個數和形態的認定、處罰，我們可以通過借鑒刑法學中的“罪數”理論，在實踐中進一步思考和探索。