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非發達地區為何飲了PPP項目“頭啖湯”

作者： 2016年08月30日來源：瀏覽量：

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作為東莞市三大新增長極之一，謝崗銀瓶創新區的開發一直令人關注。這里擁有東莞市現存最大的連片平整土地，對于吸引重大優質項目落戶具有明顯優勢。然而，作為經濟發展相對滯后的鎮區，如何去迅速撬動開發新區成為一

　　作為東莞市三大新增長極之一，謝崗銀瓶創新區的開發一直令人關注。這里擁有東莞市現存最大的連片平整土地，對于吸引重大優質項目落戶具有明顯優勢。然而，作為經濟發展相對滯后的鎮區，如何去迅速撬動開發新區成為一道難題。

　　近年來的實踐證明，PPP在區域政府沒有充足財政資金情況下，是打開基礎設施建設局面的一把利器。在PPP推廣正值政策風口之時，謝崗鎮抓住機遇，想通過這種模式迅速帶動基礎設施建設，推進產城融合。

　　但在沒有指引、沒有先例，甚至會踩碰法律邊界的情況下，這碗PPP的“頭啖湯”，謝崗鎮喝得沒那么輕松。

　　“從接手任務，到項目進入實質性實施階段，8個人的團隊不知熬過了多少個通宵。”回想謝崗銀瓶創新區PPP項目的推進過程，粵海辦的負責人感觸頗深。“不過，一切都熬過來了。”

　　A、8項目總體打包分項實施

　　時鐘回轉至2012年底，謝崗和粵海簽訂框架協議，正式開發銀瓶創新區。然而，當時謝崗鎮的配套基礎設施非常薄弱，而要打造產業園，必要前提就是做好基礎設施。作為東莞相對發展滯后的鎮區，謝崗的政府很難去推動動輒數十億元的道路工程等，此時，如何吸引民資進入成為主政者主要考慮的問題。

　　知情人士透露，自東莞市政府確定謝崗鎮作為園鎮統籌實施主體起，東實公司不再參與粵海產業園基礎設施建設，而由謝崗鎮通過BT模式推進園區路網建設。

　　從2014年中開始，謝崗鎮與粵海集團就園區路網建設BT模式進行漫長的談判，由于粵海集團是國資企業，參與社會投資的內部審批流程多、時間長，推進較為緩慢，同年10月國家出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》文件，停止了BT建設模式，銀瓶創新區錯失了第一次建設黃金期。

　　“根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，受政府性債務規模所限，謝崗鎮與粵海集團原計劃采用BT方式推進銀瓶創新區基礎設施項目建設的可行性大大降低。為盡快發揮銀瓶創新區的投資拉動作用，在2014年10月份加強地方政府性管理，明確BT等模式不能再做，于是我們開始想到用PPP模式。”

　　謝崗鎮粵海辦主任羅成煜介紹說。基于當時的情況，謝崗鎮立即轉向國家鼓勵推行的PPP模式，并得到了東莞市委市政府同意探索建設銀瓶創新區基礎設施PPP示范項目。

　　2015年3月9日，東莞市政府同意銀瓶創新區作為全市投融資改革試點，開展PPP模式示范項目工作。

　　即便如此，真正推行起來卻是困難重重。

　　羅成煜說：“當時8個子項目沒有完成立項，而省財政廳認為這種情況難以進入省PPP項目庫。市領導也對我們提出了要求：同步做實施方案，同步完善前期各個子項目手續，同步開展征地拆遷的工作，還有同步開展與意向投資人的談判合作。這就要求我們同時進行多項工作，壓力非常大。”

　　而且，相比其他地區的申報項目，謝崗鎮決定要做PPP項目也比較有特色，是項目總體打包。該項目由29號路、博深高速連接線、愛民大道、大黎路、謝崗大道、粵海大道、銀瓶大道、銀瓶創新區內道路等8個具體的子項目打包成一個總項目，采取總體打包、分項實施方式推進。

　　作為無收費機制的道路項目PPP，當時放眼全國也沒有先例。

　　2015年4月20日，時任東莞副市長賀宇率領謝崗鎮及有關部門的主要領導前往廣州專題研究PPP項目推進工作。4月底，當得知安徽省安慶市在做外環北路的無收費項目道路采用PPP模式，謝崗鎮立即組團前往安慶市學習考察同類型PPP項目，以明確新區PPP的方向和模式。

　　“去了才發現，我們的情況比他們還要復雜。因為外環北路是個單一項目，而且它的立項手續很完善。前期工作已經有一定深度。環評、水保、規劃、國土還有設計等已經全部完成，我們創新區含了8個子項目，而且各自進度不一樣。”粵海辦參與項目的人員表示。

　　據粵海辦介紹，根據法定的公開采購流程，3月中旬謝崗鎮開展PPP項目咨詢單位采購工作，5月8日完成了PPP項目咨詢單位招標。為確保本PPP項目的合法性、科學性，該鎮聘請咨詢顧問公司、律師顧問參與PPP項目實施方案的編制。接下來，謝崗鎮會同項目咨詢公司，依據國家相關政策和國內相關PPP項目建設經驗，明確PPP合作期限、回購基價、投資回報率、運營管理費等核心要素，制定《銀瓶創新區基礎設施PPP項目初步方案》，分別通過市府常務會議和市委常委會審議，并于6月20日獲得了市政府的正式復函。

　　“東莞市政府非常重視本PPP項目，多次召開專題會議，研究解決本PPP項目的實施主體、物有所值評價和財政可承受能力評估論證、項目的年度支出納入市財政預算等問題。”羅成煜表示，而為加快實施方案的審批工作，謝崗鎮多次走訪省財政廳有關處室、東莞市財政局、發改局、交通局、住建局等部門，探討實施方案的審批程序。功夫不負有心人，銀瓶創新區基礎設施PPP項目最終于2015年6月納入東莞市PPP項目庫，并于今年7月納入省PPP項目庫。

　　B、單一來源采購確定社會投資人

　　選擇PPP來推進項目看上去是一塊難啃的硬骨頭，但在謝崗的人都明白，這都是經過相關部門深思熟慮的結果。

　　“我們認為PPP模式的優勢一是減輕財政負擔。借助社會資本的資本優勢，有利于緩解短期內政府方的財政壓力，從而突破資金瓶頸，加快銀瓶創新區基礎設施建設，增加園區公共設施和供給；二是有利于保障工程建設質量和提高運營效率。項目前期建設和后期運營同時由社會資本承擔，投資人在建設過程中將會更加注重建設質量，以保證后期運營的穩定性和安全性，從而最大限度地提高工程質量，保障工程效果，防止‘豆腐渣’工程的出現。三是實現風險優化分配。從政府方的角度來看，在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風險轉移給更有能力管控它的社會資本方，從而切實降低風險發生的概率，減輕風險帶來的損失。”

　　謝崗鎮相關負責人透露說，不僅如此，從考核預算來看，PPP模式可以進一步降低項目成本。項目全生命周期包括規劃、設計、采購、建設、運營、維護等，社會資本方將投資和施工進行無縫對接，在建設管理上更有優勢，更重要的是項目建成后仍由社會資本繼續負責運營，激勵社會投資人在保證質量的前提下盡可能降低建設成本。

　　令人關注的是社會投資人的引入。此次PPP項目投資額達47.5億元，是園區路網基礎設施，共包括8個子項目。PPP項目實施方案于2015年11月5日獲市政府批復，2015年12月30日和2016年2月1日就PPP項目社會投資人進行兩次公開招投標，但均流標，最后經東莞市財政局同意，4月29日通過單一來源采購方式確定了粵海投資有限公司為PPP項目社會投資人，粵海集團也于2016年3月23日完成內部審批流程，雙方在6月份簽訂協議，年內可以動工建設。

　　今年7月25日，粵海投資有限公司成立PPP項目公司東莞粵海銀瓶開發建設有限公司（PPP項目公司），注冊資金15.85億元。至此，銀瓶創新區基礎設施PPP項目已完成所有法定審批流程，進入項目實施階段。

　　為何是單一來源采購方式，沒有吸收更多社會投資人？粵海辦透露，由于兩次公開招投標報名截止時均只有1家供應商提交資格預審申請文件，屬于政府采購法第三十一條第一項“只能從唯一供應商處采購”的情況，后經市財政局同意，銀瓶創新區基礎設施PPP項目更換采購方式，通過單一來源采購方式確定PPP項目社會投資人。

　　事實上，從政府角度而言，粵海在園區開發和招商方面和政府利益是相對一致的。在粵海辦看來，雖然是社會投資者，但從某種意義上說，粵海作為銀瓶創新區的主導者，也希望園區道路快點建成，有利于一起開發。其他社會投資人可能會更多考慮經濟效益。該項目公司也相對特殊。一般的項目在選定社會投資人之后，政府可能會以一定比例參股。但由于項目公司中標投資人是粵海，因此可讓其全資來成立項目公司。某種意義上，它作為園區開發方代表政府職能，更能減少政府前期的投資壓力。

　　據粵海辦透露，在確定采用PPP模式后，同步啟動各條道路的項目評估、規劃選址等前期工作，目前，鎮際聯網路29號路、大黎路、粵海大道、謝崗大道等道路已完成立項、節能、工可、環評、水保、規劃選址等前期工作，正在加緊推進設計工作，同時為加快項目推進，要求有關中標單位同步開展施工前的籌備工作。謝崗鎮與粵海集團多次溝通，雙方對大黎路、謝崗大道、粵海大道三條道路（總投資約18.95億元）采用EPC方式確定設計和施工方的設想達成共識，并理順了PPP項目協議與EPC承包協議之間銜接的問題。

　　“為了加快新區道路建設，經多次征詢PPP咨詢公司、PPP顧問公司、市交通局等單位，提出部分路段采用EPC招標方式。”粵海辦相關負責人認為，這有幾個好處，既縮短了時間，每個項目可以加速半年到一年，也減少政府在管理工程中的人力和時間成本，因為中標單位是聯合體，避免了以前的多頭管理。“設計有時會紙上談兵，招標一體化也有效減少了工程施工中增加工程等問題，當前在國外很流行這種模式。”

　　■謝崗經驗

　　工程量不明確采用費率招標模式

　　“鑒于PPP模式在當時來說是比較新的東西，省市對PPP模式缺乏具體的操作指南，銀瓶創新區PPP項目作為東莞市首個基礎設施PPP模式示范項目，是一項創新性工作，無先例可循，缺乏可借鑒的經驗，工作推進難度較大，而且涉及審批流程多、時間長。”一年多的艱辛探索，粵海辦的團隊滿是感慨。

　　業內人士評價，這個項目涉及金額大，影響廣泛，對全市PPP項目建設具有典型示范意義。舉例來說，該項目有諸多可圈可點的地方，比如保障可控方面：項目由政府主導設計、監理工作，可以全面把控項目投資、質量、進度，確保項目投資的必需性及工期成本、質量。比如該項目在整個項目工程量不明確的前提下，靈活運用招標模式，采用費率招標方式確定中標人。PPP方案中約定的合作期限為“3年建設期+10年”，經招標最終確定粵海投資有限公司本項目的資金成本費率為8%/年；建設管理費費率為2.5%/年；運維績效服務費費率為1.1%/年。

　　“污水處理廠等有收益的項目不愁，高速、地鐵TOD等項目想做PPP也不愁。很多有收費機制的項目，不愁投資者，不愁資金的問題。而像這個項目，就要解決怎么樣去找錢的問題，而且還要合法合規去做。對我們來說，缺專門的人才，也是最大的挑戰，一切都要通過不斷學習、摸索路徑，而此次多個子項目打包來做，也有利于形成整片土地快速開發的局面，有案例推廣價值。”謝崗鎮粵海辦主任羅成煜表示。

　　其表示，項目做成后，得到了省市的肯定，目前外省市有很多想過來學習，并參照銀瓶創新區來做。“甚至連幫我們做服務的咨詢、顧問單位，也一下子都火了，成了各地做PPP邀請的‘香餑餑’。”

　　羅成煜認為，相對于地方新區、欠發達鎮街要發展，會陷入到一個死胡同。“財政資金不足、基礎設施建設慢，會導致招商成果不明顯，相應的稅收以及財政收入也少，這就會陷入死循環。而基礎設施PPP項目在源頭上解決了資金進入的來源，接下去一系列推進會比較順。過幾年基礎設施搞好了，帶動地價升值，企業產值高了，也會吸引到有實力企業進來，這對地方發展是福音。”

　　■專訪

　　中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任林江：政府統籌安排鼓勵民資進入

　　南方日報：哪些項目適用PPP模式？

　　林江：PPP是一種融資模式的創新，如果成功引進到謝崗的基礎設施項目，將對于東莞鎮街、園區開發建設具有重要的啟示作用。當然，不是所有的項目都適合PPP的。因為PPP要成功，前提是民營企業、私人投資者有興趣，私人投資者感興趣的前提是要有錢賺。如果基礎設施建設，包括道路建設屬于公共工程，特別是公共工程中的公益類項目，談不上有什么投資回報率的話，就很難用PPP的融資模式。因此，高速公路、高速鐵路建設可以用PPP，醫院建設可以用PPP，是因為這些設施有一定的投資回報率。如果有些工程看上去不盈利，我們就要通過商業模式的創新把非盈利的部分移除，把盈利性的部分突出，或者把5條道路的建設與謝崗鎮的其他基礎設施，例如供水、供電、供氣等工程整合起來，這樣的話，就可以讓市場感到有利可圖，才適合采用PPP模式。

　　南方日報：作為率先的踐行者，謝崗在推進PPP項目時應該注意哪些問題，在哪些方面去探索和突破？

　　林江：謝崗鎮推動PPP項目，包括粵海項目會有不少困難，首先是項目的描述、分析以及分拆、組合方面就會遇到很大的困難。因為謝崗一缺人才資源，二缺技術資源，三缺政策資源。因此，謝崗要作PPP率先的踐行者，首先需要明確謝崗在東莞的地位和作用，東莞市政府能夠賦予謝崗鎮多大的權力推動PPP。此外，民營企業在何種程度上對謝崗鎮政府的承諾或者安排會有信心，也是考驗謝崗能否順利推動PPP的關鍵。特別是，謝崗屬于東莞經濟欠發達的地區，更需要向外證明其能夠推動PPP的能力和底氣。

　　南方日報：針對不同領域，例如水資源、水環境等領域，PPP模式在推進時會遇到哪些問題？

　　林江：在不同領域同時推動PPP，好處是可以把不同的PPP項目進行比較，擇優發展，包括優化PPP的運作模式，不好的地方是可能會顧此失彼。因為東莞包括松山湖在內，要證明自己有能力同時推進幾個PPP項目，包括人才支援、資金支援、技術支援、制度支援等。

　　針對不同領域同時推動PPP，首先需要市政府從整體和宏觀層面對PPP進行統籌安排，頒布相關的政策措施，鼓勵東莞的民營企業大量進入PPP領域；其次，要考慮東莞的整體推動PPP的制度安排，例如水資源的PPP項目與水安全的PPP項目之間在利益分配、共擔風險上有何不同；再者，如何大量引進社會中介專業機構來支持包括松山湖在內的PPP項目，這也是需要平衡各方利益的落腳點。

　　名詞解釋

　　PPP模式：

　　Public-Private-Partnership，即公私合營模式。指讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能同時也為民營部門帶來利益。

　　BT模式：

　　Build-Transfer，即建設—移交。是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。

　　EPC模式：

　　EngineeringProcurementConstruction，是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。

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