PPP項目：民企為何“站在門外看”

作者： 2016年07月19日來源：瀏覽量：

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沒得投—— 　　　　準入門檻、地方保護主義，把民企擋在門外　　　　“明明技術門檻不高，可招標的框框卻不少，一些PPP（政府與社會資本合作）項目成了‘蘿卜招標’”“有

　　沒得投——

　　準入門檻、地方保護主義，把民企擋在門外

　　“明明技術門檻不高，可招標的框框卻不少，一些PPP（政府與社會資本合作）項目成了‘蘿卜招標’”“有的地方PPP項目招投標直接宣稱優先考慮國企”……不少民企負責人吐槽，一些PPP項目招投標設置的各種壁壘和門檻，讓企業沒得投。

　　不必要的規模、資質等門檻把一些民企擋在門外。河北一位做市政工程建設的民營企業家陳先生告訴記者，一些地方城市道路等技術門檻并不是太高的PPP項目，招投標中卻明確提出了不少高要求：有的要求“企業要有20年以上行業經驗”，有的要求“取得多項國際證書”，還有的要求“行業頂級資質”……陳先生前段時間在東北某市參加了一個海綿城市PPP項目招投標，工程標的不算大，卻要求投標企業具備市政特級資質。“市政特級企業全國也沒多少家，這已經不是誰適合選誰，而是誰大選誰。”

　　地方保護主義成了阻礙民間資本進入PPP項目的重要壁壘。“最典型的就是為獲得當地PPP項目投標資格，外地企業須辦理一系列繁雜的備案手續，或者要與本地企業合作才能參與競標。”一位參與了多次地方PPP項目招投標的民營企業家告訴記者，備案手續往往要蓋十幾個部門的公章，增加成本不說，等手續辦完了，競標時間往往也過了。

　　“更夸張的是，在一些項目招標中，備案手續只有拿到招標文件后才能辦理，而且要求更為嚴苛，經常包括與項目本身無直接關系但外地企業又較難在短時間內實現的指標，例如要求在當地的辦公室面積必須超過多少平方米等。”該企業家告訴記者，由于地方保護主義，許多PPP項目在沒有充分競爭的情況下“花落本地”。

　　對民企的身份歧視，則是影響民間資本進入PPP項目的一大問題。四川遠艦建設集團董事長楊遠見頗有感觸地說：“現在一些PPP項目就是為國有企業‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒。一方面是因為國企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面政府也想避免引發道德風險質疑。”

　　“許多企業家反映，各地優質的PPP項目基本上都被國企壟斷了，民企要投資PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難。”財政部副部長劉昆坦言。

　　財政部條法司副司長賴永添也表示，目前參與PPP項目的社會資本主要是國有企業，而PPP的本義是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域，建立起合作共贏的長期伙伴關系。

　　對于民企反映的“PPP項目政府不愛帶他們玩”，湖北省老河口市常務副市長伍軍分析了兩層原因：客觀上講，PPP項目一般投入大、回報周期長，對企業融資能力等有較高要求，所以一般在招標之前會進行資格預審。如果民營企業規模偏小、融資等能力不夠，往往就被擋在了門外。主觀上說，PPP項目在一些地方變成國企的“盛宴”，也有地方政府為自身規避風險的考慮。伍軍坦言，價格發現階段定價高低是否涉及利益輸送；項目一旦失敗，國有資產會不會流失——這些問題一旦涉及民企，都很難說清楚。交給國企做，項目出了問題，最多是決策風險，其他風險很小。

　　“一些地方為PPP項目設置一定的門檻確實有其合理性，但應更注重企業的建設運營能力，而非企業性質。”全國工商聯環境商會會長趙笠鈞說，現在有些地方政府把PPP模式視為傳統融資平臺的替代，過分強調了PPP項目的融資功能，忽略了PPP項目真正的落腳點在于提供專業、高性價比的公共產品和服務。“這樣一來，融資能力強、成本低的國企自然有更多的機會，一些專業能力更勝一籌的民企往往分不到羹。”

　　“一些地方選擇合作伙伴時應忽視所有制的差別，讓那些真正能夠提供好的公共產品和服務的企業得到更多的機會。”趙笠鈞說，民營企業也必須自立自強，有更多的擔當，“若是滿腦子想著怎么偷稅漏稅、偷工減料，很難獲得社會的尊重和認同。”

　　不好投——

　　融資難融資貴，項目回報率低，價格調整機制不完善

　　有的項目想投沒得投，有的項目能投卻不好投。

　　業內人士普遍認為，融資是PPP項目順利實施的關鍵一棒，然而這一棒時常“掉棒”。接受采訪的企業家和專家普遍認為，當前PPP項目存在融資難、融資貴、期限錯配等問題，而且對民營企業來說這些問題更突出一些，需要著力解決。

　　融資難讓民企投不起。東方園林生態股份有限公司總裁左志介紹，很多金融機構還沒有推出專門針對PPP模式的信貸政策和金融產品，基本上還在沿用原來的貸款辦法和條件。現在PPP項目操作中，政府已把項目付費或者補貼資金納入了財政預算，也經過了人大決議確認，但很多銀行還提出來需要股東擔保、資產抵押，特別是針對民企。

　　為多個PPP項目提供過法律服務的北京隆安律師事務所合伙人方玲認為，PPP是典型的項目融資，貸款償還以項目未來現金流為保障，銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權，金融機構不能簡單沿用“以抵押擔保鎖定風險”的方式進行風險管理，金融服務模式亟待創新。

　　“融資方式比較單一，還是以銀行貸款為主，這是PPP項目融資難的一個重要原因。”國務院發展研究中心研究員孟春認為，緩解當前的PPP融資難題，主要應從兩方面發力：一方面推動融資主體多元化，加快完善多層次資本市場建設；另一方面推動融資方式多樣化，比如在項目公司組建階段，可以吸引各類基金直接投資，或是使用公司債、發行非公開定向債券等工具獲得流動資金。

　　除了融資難，融資貴同樣突出。

　　陳先生告訴記者，市政工程業一般的民企融資成本在8%左右，規模小點、實力弱點的往往在12%以上，而不少PPP項目回報率也就在6%—8%，不少民企“玩不起”。

　　收益率偏低也直接降低了PPP項目對民企的吸引力。

　　采訪中，民營企業家說，一些地方推出的PPP項目清單，幾乎都是收益率極低的公益、準公益類項目，讓民企很難有“胃口”。東南某省一個沿海城市，政府拿出的PPP項目清單全是圖書館、展覽館等純粹靠政府付費的項目，當地有企業看后說：“這種項目，請我都不去，更何況還要招標了。”

　　在這方面，一些地方政府也有自己的理由。中部某省一位市長告訴記者，近年來，為支持公共產品公共服務建設，國家推出了專項建設基金，由國開行、農發行等政策性銀行提供中長期政策性貸款，年利率往往能低一兩個百分點。“如果不引進社會資本，政府完全可以申請這種貸款自己做。現在采用PPP模式，那社會資本的回報率自然也不能太高。”

　　價格調整機制滯后也讓民企心里沒底。不少民企對投資水務、鐵路貨運等領域表現出了濃厚的興趣，但由于我國水價、鐵路運輸價格還屬于政府定價或指導價，調價機制不靈活，項目盈利前景不明，企業因而不好出手。

　　專家認為，與物價指數等掛鉤，準確反映成本變動，是PPP項目實施中公共部門與社會資本爭議的焦點之一，因此建立合理的價格調整機制和利益平衡機制非常重要。

　　不敢投——

　　一些地方政府不守信，退出機制不暢，民企覺得風險大

　　采訪中記者發現，面對PPP盛宴，很多民企“站在門外看”，還有一大原因是他們“不敢吃”。

　　一些地方政府契約意識不強，讓民間資本投資缺乏安全感。

　　地方政府換屆換領導往往會對項目的持續性、穩定性產生較大影響。某市政府為了完成環境績效考核指標，引進河北某環保企業承擔所轄某縣一個小型PPP項目，并承諾以后將其它縣的環保項目都打包給這家企業建設運營。然而，簽約后不久，決策的領導便調離了原崗位，新領導上任后不理舊賬，造成了事實上的違約。“全市環保項目打包讓企業投資才有可能實現規模效益，就是看中這個承諾，當初才投資了這個不掙錢的PPP小項目。現在承諾泡湯，我們算是被套了。”企業負責人說。

　　政策多變導致投資風險增加，也讓很多民企望而生畏。其中規劃多變就非常典型。“規劃規劃，墻上掛掛，紙上畫畫，不如領導一句話。”浙江一家做旅游投資的民營企業家告訴記者，有個老鄉在云南某縣投資了一個景點開發PPP項目，開始政府規劃很明確，通景公路等配套建設同步進行。然而，當公司項目基本完成時，公路壓根還未開工，原因是在景區附近新規劃了一個房地產開發項目，開發商承諾協助修路。但是，這兩年房地產不景氣，房地產項目到現在還沒開工，而道路瓶頸已嚴重制約景區經營。

　　政府履約兌現難，也讓投資風險不容小覷。“我們代理過某個污水處理PPP項目，協議簽署的污水處理價格較高，后來政府單方自行降低了收費標準。”方玲介紹，有個別地方政府為加快發展，會與社會資本方簽訂一些脫離實際的合同以吸引投資，項目建成后，政府往往難以履行合同義務，直接傷及合作方利益。

　　退出機制不暢更讓民企投資顧慮重重。PPP項目周期長，不確定因素多，民企投資不僅要看“錢景”，還要看退路。雖然2014年底發改委頒布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提出，政府要“依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道”，但并未明確具體的操作流程。實際操作中，由于融資合同的股權變更限制較多、合同體系之間的交叉性較強等原因，民間資本很難以正常方式退出。采訪中，不少民營企業家表示，現在政策對退出機制的安排，偏重于非正常方式退出情形下的臨時接管、政府回購等，不到萬不得已，企業肯定不愿意非正常退出。目前對正常退出情形下的政策安排還不夠完善，企業參與PPP項目肯定有顧慮。

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