近日舉行的中央經(jīng)濟工作會議指出，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上；要立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合；要狠抓綠色低碳技術(shù)攻關(guān)。

在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的背景下，產(chǎn)生大量碳排放的煤電行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型已成必然趨勢。但作為保障電力系統(tǒng)安全運行的“壓艙石”，煤電要走好轉(zhuǎn)型之路仍面臨諸多困難。

煤電是替代對象，也是護航者

“在今年國際能源市場動蕩、國內(nèi)電力供應(yīng)吃緊的背景下，國家一直強調(diào)脫碳要優(yōu)先保障能源安全，中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于‘傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上’的提法，是根據(jù)國內(nèi)外以往經(jīng)驗提出的，這對于電力行業(yè)如何推動煤電轉(zhuǎn)型具有指導(dǎo)意義。”華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海在接受記者采訪時指出，“有序退出煤電的前提是非化石能源發(fā)電量能夠滿足新增電力需求，且逐步開始對燃煤發(fā)電的存量電量形成替代。”

在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟看來，能源轉(zhuǎn)型是一個環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)過程，新能源增長和煤炭減少是涉及整個經(jīng)濟社會生產(chǎn)生活方式變革的深刻調(diào)整。“我們控煤的大方向沒有絲毫改變，但要走適合國情的可行路線。煤炭不僅是新能源的替代對象，同時也是護航者，讓煤電更好地發(fā)揮護航角色，就是穩(wěn)妥地推進能源轉(zhuǎn)型。”

今年11月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)了《全國煤電機組改造升級實施方案》，要求符合能效、環(huán)保、安全等政策和標準的機組，在無需原址重建、“退城進郊”異地建設(shè)等情況下，“關(guān)而不拆”，作為應(yīng)急備用電源發(fā)揮作用。“十四五”期間，形成并保持1500萬千瓦的應(yīng)急備用能力。

袁家海指出：“即使電量、有效容量及保障新能源消納的調(diào)節(jié)能力被其他電源替代，保障電網(wǎng)安全的安保職責(zé)仍需煤電承擔(dān)。煤電要‘軟退出’而非‘硬退出’，需動態(tài)留存應(yīng)急備用煤電機組，平時不開機，只在極端場景開機，保證電力安全。”

政策不配套將影響煤電轉(zhuǎn)型的積極性

在能源加快轉(zhuǎn)型的背景下，五大發(fā)電集團煤電裝機占比較高，存在較大的碳排放考核壓力。“五大發(fā)電集團既是煤電的投資主體，也是新能源的投資主體，如果煤電全面虧損，那么他們的新能源板塊也會失去持續(xù)投資的能力。”袁家海表示，“在今年煤電企業(yè)現(xiàn)金流越來越少的情況下，國務(wù)院要求銀行繼續(xù)放貸，解決煤電企業(yè)的燃眉之急。”

今年11月召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，在前期設(shè)立碳減排金融支持工具的基礎(chǔ)上，再設(shè)立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規(guī)模，推動綠色低碳發(fā)展；10月，銀保監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于服務(wù)煤電行業(yè)正常生產(chǎn)和商品市場有序流通保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行有關(guān)事項的通知》，嚴禁對符合支持條件的煤電、煤炭等企業(yè)和項目違規(guī)抽貸、斷貸，防止運動式降碳和信貸“一刀切”……各項支持政策相繼到位。

袁家海認為，未來支持碳達峰、碳中和的金融政策應(yīng)是立體的，綠色金融助推新能源綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型，解決中長期難以退出的煤電向合適的方向轉(zhuǎn)型。同時，對于煤電資產(chǎn)退出后產(chǎn)生的國有資產(chǎn)損失，國資或財政應(yīng)出臺相應(yīng)的扶持政策。“若‘十四五’部分落后燃煤機組提前退出，而國有資產(chǎn)政策不配套，將導(dǎo)致退出機組賬面由‘暗虧’變?yōu)椤魈潯⒂绊懨弘娖髽I(yè)轉(zhuǎn)型退出的積極性。”

另有觀點認為，在煤電虧損的情況下大舉放貸，將把風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融領(lǐng)域。對此，馮永晟指出：“不一定如此。今年煤電虧損的主要原因是煤炭價格異常波動，而在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，煤電低碳轉(zhuǎn)型的空間仍很大，信貸風(fēng)險整體可控。”

需妥善處理煤電轉(zhuǎn)型的衍生問題

據(jù)了解，煤電及上游煤炭行業(yè)提供了超過300萬個就業(yè)崗位，如何妥善處理受影響職工的就業(yè)安置、社會保障、勞動關(guān)系是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點問題。

“煤電轉(zhuǎn)型將伴隨新行業(yè)、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)出現(xiàn)。”馮永晟指出，“但同時，會有路徑依賴、轉(zhuǎn)型摩擦、流動限制等因素干擾。政府需從這些方面入手，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性過剩轉(zhuǎn)化為有效就業(yè)，當(dāng)然，在小微企業(yè)營商環(huán)境改善的情況下，更多就業(yè)機會或來自能源行業(yè)之外。”

袁家海認為，煤電轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的人員安置負擔(dān)需通過社會公正機制解決。“財政應(yīng)出錢解決人員再就業(yè)培訓(xùn)的問題，而現(xiàn)在這些責(zé)任都壓給了國企，長此以往，將加重煤電企業(yè)轉(zhuǎn)型負擔(dān)。”

“2016年鋼鐵和煤炭退出落后產(chǎn)能時，國家曾通過電價改革拿出1000億元結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，用于退出產(chǎn)能企業(yè)的員工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及就業(yè)安置，而目前還沒有常態(tài)化的煤電退出兜底機制。”袁家海介紹。

那么，財政支撐的公正轉(zhuǎn)型基金從哪里來？在袁家海看來，未來隨著全國碳市場逐步完善，從免費發(fā)放配額逐步轉(zhuǎn)向有償配額拍賣，可在拍賣收入中設(shè)立能源轉(zhuǎn)型和公正轉(zhuǎn)型基金，解決煤電轉(zhuǎn)型退出兜底的資金問題。