導語：石化行業化解產能過剩工作作為2013年石化聯合會的重點工作之一，得到了會領導的高度重視和關注。聯合會工作組通過實地調研分析、與企業深入交流，對行業進行把脈會診，近日完成了《化解產能過剩矛盾專題研究報告》的編制工作，并已將煉油、氮肥、磷銨、氯堿、純堿、電石、甲醇、氟硅八大行業化解產能過剩的對策建議上報國家發改委、工信部、國家能源局、國資委等相關部門，抄送地方行業主管部門及協會。本網將對專題研究報告進行系列報道。

氯堿行業化解產能過剩加快結構調整的對策建議

一、我國氯堿行業發展現狀

我國是世界氯堿生產大國。氯堿行業在我國經濟發展中具有舉足輕重的地位。據有關部門測算，1萬噸氯堿產品所帶動的一次性經濟產值在10億元人民幣以上。我國一直將主要氯堿產品產量及經濟指標作為我國國民經濟統計和考核的重要指標。

（一）我國氯堿行業供需狀況

近年來，在經濟增長及投資拉動效應的綜合作用下，國內氯堿行業主要產品燒堿和聚氯乙烯產能快速增長，增幅明顯超過下游行業需求增長，已呈現出供應過剩的局面。

表1：2000-2012年國內燒堿供需狀況

　　                                                                單位：萬噸

截至2012年底，國內燒堿產能達到3736萬噸/年，產量2699萬噸，從2000-2012年，我國燒堿產能年均增長率達到13.7%，產量年均增長率約12.4%。2012年燒堿凈出口超過200萬噸，國內表觀消費量達到2492.3萬噸，表觀消費量年均增速為11.9%。近年來，為了滿足國民經濟的快速發展，基礎原材料行業的產能增長迅速，燒堿下游氧化鋁行業擴張明顯，對燒堿行業形成了較為明顯的帶動作用。傳統用戶造紙、印染行業的需求增長平穩。

表2：2000-2012年中國聚氯乙烯供需狀況

　　                                                                單位：萬噸

數據來源：國家統計局、中國海關

截至2012年底，國內聚氯乙烯產能達到2341萬噸/年，產量1318萬噸，從2000-2012年，我國聚氯乙烯產能年均增長率達到18.0%，產量年均增長率約15.3%。需求方面，2012年國內聚氯乙烯表觀消費量達到1373.4萬噸，年均增長率為11.2%。受房地產行業迅速發展及城鎮基礎設施建設等帶動，聚氯乙烯硬制品是我國聚氯乙烯最主要的消費下游，其中型材及門窗制品所占消費比例最大，管材及管件位居其次。統計數據顯示，2012年，應用于型材、門窗及管材管件的量占到國內聚氯乙烯下游總使用量的54.5%。

（二）我國氯堿行業產能分布狀況

1．產業布局

圖1：2012年國內氯堿裝置產能分布圖

國內氯堿裝置產能主要集中在西北、華北地區，華東地區的燒堿裝置能力所占比重也相對較大。西北五省區產能集中度相對較高，單個企業平均裝置規模在30萬噸左右。華北和華東地區是傳統的氯堿生產地，該地區氯堿生產企業數量眾多，單個企業規模相對較小。

東部省份氯堿工業有著悠久的發展歷史，同時東南部沿海地區也是我國氯堿產品的主要消費市場，依托下游產業的需求支撐和相對便利的對外貿易條件，有利于產品的消化；西部地區氯堿產業發展迅速，在我國氯堿工業整體布局當中的重要地位日益突出，依托資源優勢建設大型化、一體化配套項目已成為西部地區氯堿產業發展的重要特點；以山東和河南為代表的中部地區，則在燒堿下游氧化鋁行業發展的帶動下，燒堿裝置能力增長較為明顯。東、西和中部地區不同成長路徑和發展特點的氯堿產業帶已逐漸形成。

2．產業集中度

表3：2012年國內氯堿行業集中度

單位：萬噸/年

數據來源：中國氯堿工業協會

2012年，全國燒堿生產企業共計185家，單個企業平均規模20.2萬噸/年，聚氯乙烯企業94家，單個企業平均規模在24.9萬噸/年的水平。隨著近年大型項目的投建，規模在30萬噸/年以上的氯堿企業數量正在逐漸增加。但與此同時，10-30萬噸/年的企業仍是國內燒堿和聚氯乙烯生產企業的重要組成部分。此外，裝置能力低于10萬噸/年的企業仍不在少數。氯堿企業集中度相對較低的局面仍未得到根本性改觀。

二、我國氯堿行業產能過剩狀況分析

（一）國內氯堿行業產能過剩現狀

開工率是企業對市場價格與供應量進行及時調控的重要杠桿，對市場供需變化較為敏感。2012年底，燒堿和聚氯乙烯的行業平均開工率為72.2%和56.3%。國際上一般衡量比較正常的市場競爭，產能利用率超過80%至85%比較合理。按照目前燒堿、聚氯乙烯的行業平均開工水平來看，國內氯堿行業已經出現產能過剩。

供給增長過快，供需矛盾突出。近年來，隨著經濟的快速發展和各地區項目投資拉動，新擴建燒堿和聚氯乙烯項目增長較快，產能增幅明顯。而與此同時，下游行業的消費雖保持了較為穩定的增長勢頭，但增速明顯滯后于產能的增長，供需矛盾突出造成的產能過剩有所加劇。特別是自2003年以后，國內燒堿、聚氯乙烯表觀消費量的累計增量不足產能增長總量的一半。這反映出，國內燒堿和聚氯乙烯產能增長并不主要依靠下游行業的需求帶動。

產能區域性過剩，地區分布不平衡。目前，中西部地區已成為燒堿和聚氯乙烯的主要供應區域，而氯堿產品的主要消費區域則多集中在東部和南部地區。中部地區基本可以實現燒堿、聚氯乙烯產品的當地消化，西部地區的產品供應能力則遠高于東部地區存在的需求缺口。即使考慮到每年約200萬噸的燒堿凈出口規模，國內仍有相當規模的過剩產能閑置。

由于氯堿準入條件的要求以及資源能源供應成本的影響，東部地區的氯堿生產企業已不適宜發展電石法聚氯乙烯。隨著近兩年燒堿市場需求持續火爆，該區域新擴建燒堿產能不斷增長，為了實現氯資源的平衡，配套建設的一些主要耗氯產品，例如甲烷氯化物、環氧氯丙烷、含氯芳烴系列產品、氯乙酸、氯化石蠟、三氯氫硅、三氯乙烯和四氯乙烯等產品的產能都呈現了過剩跡象。西部地區的氯堿產能與當地煤炭資源、水資源和環境承載能力密切相關，以單純擴大規模為主無序的粗放式擴張導致西部地區也出現氯堿產品過剩的情況。目前東西部地區存在不同程度的產能結構性過剩問題。

產品結構相對單一，同質化競爭激烈。行業產能的結構性過剩也體現在產品品種單一造成的低端市場的競爭加劇。以聚氯乙烯為例，近年來新擴建項目生產的聚氯乙烯品種主要以SG-3、SG-5和SG-7通用型牌號為主，市場產品單一，競爭激烈。近幾年，國內一些企業通過自主研發，開發出多個聚氯乙烯樹脂新品種，但與國外相比，在產品產量、質量和應用領域方面還存在一定的差距。專用樹脂、高端及特種樹脂產品的開發不足，同時應用領域也有待進一步拓展。

（二）國內氯堿行業產能過剩程度及趨勢預期

根據氯堿行業歷史發展情況來看，燒堿的行業平均開工率達到85%，聚氯乙烯平均開工率為80%時，市場處于相對正常的競爭狀態，產品具有一定盈利能力。一般認為這種情況不存在產能過剩。即使在這樣的條件下，按照2012年國內燒堿、聚氯乙烯供需情況進行測算，目前我國燒堿過剩裝置能力超過500萬噸/年，過剩率達到17.7%。聚氯乙烯過剩產能近700萬噸/年，過剩率達到42.1%。

按照當前氯堿行業產能過剩的現狀，以2009-2012年三年間平均每年的消費量增長水平來測算，即使未來國內燒堿、聚氯乙烯產能不增加，消化目前累積的燒堿和聚氯乙烯過剩產能仍分別需要2.1年和5.2年。

表4：2013-2015年燒堿、聚氯乙烯供需情況預期

單位：萬噸

注：①燒堿需求量包含國內消費和凈出口。

按照目前國內氯堿行業發展趨勢，預計到2015年，我國燒堿產能將達到4200萬噸，需求量（含國內消費和凈出口）大約為3225萬噸，聚氯乙烯產能將達到2710萬噸，國內下游需求量約在1635萬噸的水平。雖然現階段產能增速有所放緩，由于目前燒堿、聚氯乙烯產能基數較大，如不加以控制，至2015年，國內氯堿行業仍難以走出產能過剩的困局。

（三）國內氯堿行業產能過剩成因分析

據中國氯堿工業協會不完全統計，2005年至2012年間，超過150家企業新擴建了離子膜燒堿項目，同時配套建設了聚氯乙烯和相關耗氯產品項目。從目前發展情況來看，我國氯堿行業產能的過快增長，產能過剩矛盾日益突出主要是由于政府、企業、市場幾方面共同作用所導致。

1．地方政府和企業上馬氯堿項目存在盲目性

對地方政府而言，氯、堿產品下游產業鏈長、可配套項目多，是各地區化工招商項目的重點，部分地方政府為了謀求經濟發展，忽視了區域的資源需求、環境承載能力和企業經濟效益等問題，脫離當地實際條件推動項目建設；對企業而言，憑借資源、能源、資金、產品市場、產業鏈延伸、管理經驗中的任一優勢就可以成為新擴建氯堿項目的理由，甚至有企業在不具備任何競爭優勢的基礎上就上馬大型氯堿項目。

2．上馬項目主要以擴大規模和控制資源為誘因

目前國內氯堿行業產能規模雖然較大，但企業數量過多，市場競爭仍顯混亂。以爭奪市場份額為目的的擴大規模造成新擴建項目爭相上馬。此外，新擴建大型氯堿項目，特別是電石法聚氯乙烯配套項目，依托資源優勢不僅可以降低成本，還可將煤炭資源就地轉化，客觀上可實現企業對當地資源能源的使用和控制。

3．進入氯堿行業的技術壁壘越來越低

氯堿行業是基礎化工原材料行業，我國氯堿工業已有80多年的發展歷史。在工藝設計、裝備技術、人員培訓等方面較為成熟，可以說，即使沒有任何化工生產經驗的企業投建氯堿項目也幾乎沒有技術門檻。

4．政府部門對準入條件執行監管不到位

《氯堿（燒堿、聚氯乙烯）行業準入條件》已于2007年12月1日起實施，但國家有關部門對該政策的執行情況監管不到位，一定程度上放任了一些不符合準入條件的氯堿項目上馬，從而造成了部分區域氯堿項目重復建設現象嚴重，行業資源利用效率降低。

三、氯堿行業化解過剩產能的政策建議

（一）創造和擴大國內需求，增加下游產業的消化能力

1．加強自主創新，推動行業技術進步

建議國家對氧陰極電解技術、催化氧化制氯技術、國產化離子膜技術以及低汞觸媒、無汞觸媒的研發應用等自主創新先進技術給予政策扶持。針對當前國內氯堿行業存在的低端通用型號產品低水平重復建設的問題，建議國家將聚氯乙烯專用樹脂、高附加值耗氯、耗堿新產品開發和生產納入高新技術產品管理范圍，給予實質性扶持政策。加大對PVC管材、建材的扶持和推廣支持力度，優化我國聚氯乙烯行業產品結構，實現上下游行業共同健康發展。

2．充分利用貿易救濟措施，維持國內市場政策秩序

通過反傾銷措施進一步保護國內產品，阻止國外低價貨源傾銷進入中國市場和擾亂我國內正常的市場競爭秩序。建議對于反傾銷類產品，在反傾銷措施實施后即將該涉案產品列入加工貿易禁止類目錄，以最大程度上維護貿易救濟法令的嚴肅性及其實施效果。

3．加強氯堿行業知識產權保護

提高氯堿行業企業知識產權保護意識，建立健全行業知識產權保護機制，形成較為完善的技術轉讓體系，保護企業合法權益和創新的積極性。

（二）采取措施鼓勵氯堿產品和產能的出口轉移

1．實施合理的進出口政策，鼓勵產品出口

建議對主要氯堿產品出口及原料進口給予合理政策支持。進一步提高PVC出口退稅稅率和給予燒堿一定的出口退稅稅率，取消原料乙烯、EDC、VCM進口關稅；繼續沿用取消海關監管手續費用的政策；對出口數量穩定、產品質量好、內部品控體系完備的氯堿企業出口燒堿實行免檢；對被海關評為A類信用等級的氯堿產品出口企業，實行最低查驗率，以實現快速通關和降低出口費用。

2．鼓勵國內企業向國外轉移產能

建議國家進一步完善投資體制，落實企業境外投資自主權，支持國內優勢企業開展國際化經營，進一步制定和完善財稅、金融、貿易等相關政策的配套。

（三）鼓勵市場化運作，加快推進企業兼并重組

盡快消除制約企業兼并重組的體制和政策障礙，并出臺在融資、稅收等多個層面的具體激勵措施，鼓勵企業兼并重組的市場化運作。同時，建議將安全、環保、能耗、產業鏈配套等方面條件納入審核企業是否具備參與兼并重組條件的審核機制中，防止落后產能借兼并重組規避淘汰政策。

（四）建立健全退出機制，淘汰落后產能及工藝

1．建立安全、環保、能耗等多維度淘汰落后產能的管理體系

將現行產業結構調整目錄、安全準入條件、單位產品能耗限額、清潔生產標準等政策標準的指標納入到界定落后產能的指標體系中，建議國家以現行產業結構調整目錄、行業能耗標準、清潔生產標準等政策標準中的指標為依據，對在安全、環保、能耗等方面指標不達標的裝置予以限期整改甚至淘汰。

——嚴格執行《產業結構調整指導目錄（2011年本）》中“隔膜法燒堿（2015年）生產裝置；使用高汞催化劑的乙炔法聚氯乙烯生產裝置（2015年）”淘汰類產品的規定，限期淘汰。

——加強氯堿企業安全生產的監督管理，按照《燒堿行業安全準入條件（征求意見稿）》對企業布局、裝置工藝及設施、液氯儲運要求嚴格準入。

——嚴格執行《燒堿單位產品能源消耗限額》，對現有裝置單位產品能耗限額限定值以及新建裝置單位產品能耗限額準入值的要求，對于能耗指標不達標的裝置限期整改，整改仍不合格的裝置進行淘汰。

——對2009年10月1日以后新建的燒堿和聚氯乙烯企業，要求盡快啟動清潔生產審核并達到二級以上水平。2009年10月1日以前建成投產的燒堿和聚氯乙烯企業，原則上在2年內實施清潔生產審核并達到二級以上水平。清潔生產水平不能達到二級以上的燒堿和聚氯乙烯企業限期整改，整改后仍不達標的，產品生產許可證到期后不再換發，產能予以淘汰。

建立健全行業的退出機制，對于主動淘汰落后產能的企業，政府應給予資金、稅收等層面的補貼及獎勵，對就地銷毀的落后裝置給予資金補償，對淘汰裝置帶來的人員安置問題給予政策幫助。

2．加強我國電石法聚氯乙烯行業汞污染防治工作，加大政府的支持和推動力度

為履行《有關汞的水俁公約》中承諾的“到2020年電石法聚氯乙烯單位產品用汞量在2010年基礎上減少50%”以及其他約束性的要求，應嚴格執行2010年工業和信息化部發布的《關于印發電石法聚氯乙烯行業汞污染綜合防治方案的通知》（工信部節[2010]261號）和2011年環境保護部發布的《關于加強電石法生產聚氯乙烯及相關行業汞污染防治工作的通知》（環發[2011]4號）的相關要求。圍繞“減量化”和“無汞化”，分別采取“兩步走”路線，力爭在“十三五”中期實現公約2020年的管控目標，并在“十三五”末即2020年左右，無汞觸媒研發取得突破性進展，實現行業無汞化。建議國家加大政府支持和推動的力度，制定適宜的優惠政策和資金機制支持電石法聚氯乙烯產能退出、低汞觸媒推廣應用和汞污染防治工作開展；加大現有重金屬污染防治和清潔生產有關專項資金向電石法聚氯乙烯企業的傾斜，加大汞污染防治技術改造的支持力度；加大在低（固）汞觸媒后續研發、無汞觸媒技術研發和關鍵設備開發等關鍵共性技術方面的政策和資金支持力度。

（五）采取有效措施嚴控新增產能

1．補充修訂行業準入條件，并進一步嚴格執行監管

全面修訂2007年由國家發展和改革委員會發布的《氯堿（燒堿、聚氯乙烯）行業準入條件》，強化對規模、區域布局、能耗標準、安全評價標準、配套設施要求和環境評價等全方位的要求，同時補充對甲烷氯化物行業和聚氯乙烯糊樹脂的行業準入條件要求。

嚴格開展行業準入管理督查，強化監督與管理。加強對《氯堿（燒堿、聚氯乙烯）行業準入條件》執行情況的跟蹤和監管。對2007年12月1日以后準入條件正式實施后審批建設和投產項目，嚴格按照準入條件中規定的規模要求、能耗標準、安全評價標準、配套設施要求和環境評價要求進行審查，即對氯堿行業開展準入管理。不符合“氯堿準入條件”的項目，要求限期整改，在達標前實施差別化的電價、稅收和信貸政策，促進行業的優勝劣汰。

2．嚴格氯堿裝置準入，控制新增產能

建議嚴格執行現行產業政策中涉及氯堿的相關準入門檻，對《產業結構調整指導目錄（2011年本）》中列為限制類（如：新建氯醇法環氧丙烷和皂化法環氧氯丙烷生產裝置、起始規模小于30萬噸/年的乙烯氧氯化法聚氯乙烯、新建燒堿裝置）和淘汰類（如：隔膜法燒堿生產裝置、使用高汞催化劑的乙炔法聚氯乙烯生產裝置）的項目、裝置，不予核準備案。對已備案未開工的項目不允許繼續建設。

（六）以生態文明建設為目標，以碳排放、能源消耗、污染物排放等約束指標為手段，實現對產能的動態調控

利用我國正在開展的碳排放權交易試點工作，形成碳排放權交易對產能動態調控的市場化機制。盡快開展氯堿行業主要產品的碳排放核算研究工作，首先將碳排放權交易試點省市新增和退出的燒堿和聚氯乙烯產能納入交易體系，探索氯堿產能新增和退出與碳交易市場的市場化運作機制。

根據我國“十二五”規劃的污染物排放總量控制目標，對重點地區氯堿企業實施污染物排放權配額管理，探索建立排污權交易市場。利用市場化運作的模式，實現污染物排放權配額在企業間的交易，形成新增產能、退出產能、技術改造等不同方式的配額交易形式，確保區域內污染物排放總量的控制。

中國氯堿工業協會

聯合會產業發展部